انتعاش العراق: الخمس وعشرون عامًا الماضية

07 06 2016

( التقرير من إعداد التميمي وشركاه باللغة الإنجليزية، ومترجم للعربية بواسطة "زاوية عربي")

اتسم تاريخ العراق الحديث بالاضطرابات والنظام السياسي المتغير باستمرار والتقلبات الاقتصادية. وتقتضي هذه الأحوال بطبيعتها إصدار قوانين ولوائح من أجل تكيف وتعديل إطار العمل القانوني العراقي وفقاً لمتطلبات الأنظمة المتغيرة. ويركز هذا المقال على أكثر المبادرات التشريعية أهمية والقوانين الصادرة في العقدين الأخيرين، وأقصد بذلك الدستور العراقي، ويعزم التشريع نحو تطوير الاقتصاد العراقي، وتغييرات أخرى جديرة بالذكر على القوانين العراقية.

الدستور العراقي

مع التغيير في النظام عام 2003، أبطل العمل بالدستور العراقي المؤقت لعام 1970، والذي وضعه في الأصل مجلس قيادة الثورة، في 9 أبريل عام 2003، وقد تم استبداله بقانون إدارة دولة العراق للفترة الانتقالية عام 2004، وظل ساريًا حتى إصدار الدستور الجديد في 20 مايو عام 2006.

يمثل اعتماد الدستور العراقي الموحد لعام 2006 بداية جديدة بدولة العراق بل ويعتبره العديد بأنه السند القانوني الأول في تاريخ العراق الحديث (رجوعاً لعام 1924)، حيث صاغته وأنجزته الجمعية التأسيسية وفقاً للإجراءات القانونية الواجبة. وبالتي أشار في كثير من الجوانب الدستور لسيادته للجمهورية العراقية الجديدة.

وتعد أحد الخصائص الأساسية لهذا الدستور العراقي هو أنه ينص على كلا النظامين الاتحادي واللامركزي للحكومة، مما يقر بالسلطات الإقليمية والاتحادية.

التغيرات القانونية بالنسبة للقطاع الاقتصادي

أجريت تغييرات مهمة على القوانين واللوائح التي تؤثر على القطاع الاقتصادي، وسنركز هنا على سن القوانين المتنوعة التي تنظم الشركات والعمليات البنكية والعمليات الاستثمارية بشكل عام في العراق، والتي هي على النحو التالي:

قوانين الشركات

في الأعوام التي سبقت عام 2003، كانا القطاعين العام والخاص ينظمهما قانون الشركات رقم 21 لعام 1997 وقانون الشركات العام رقم 22 لعام 1997، حيث نظمت هذه القوانين تأسيس وإدارة وتصفية شركات القطاع الخاص والعام بالامتثال للأحكام الإدارية والمالية والإرشادات التوجيهية بهدف تحقيق أعلى المستويات من الإنتاجية والنمو وتحقيق الاكتفاء الذاتي.

وبمجرد تغيير النظام الحاكم في عام 2003، أجريت العديد من التعديلات على الأحكام التشريعية مما يسمح للقانون بأن يظل مواكبًا في ضوء تغيير الموقف الاقتصادي وكذلك لتشجيع الاستثمارات المستمرة في العراق.

وقد تحقق ذلك من خلال تعديلات عام 2004 على قانون الشركات، والذي تم اعتماده باعتباره القانون الذي ينظم عملية تأسيس وتشغيل الشركات في القطاع الخاص وفقاً للسياسة الاقتصادية الجديدة، والتي تهدف لتحويل العراق إلى اقتصاد السوق الحر. وعلاوة على ذلك، وفرت تلك التعديلات للمرة الأولى إمكانية تبني نظام للتسجيل الشركات عبر الإنترنت.

وفيما يتعلق بالقطاع العام، فقد اعتُمِدَتْ العديد من التعديلات على قانون الشركات، ومن أهم تلك التغييرات التعديل الأول الذي كان في عام 2000 والتعديل الثاني رقم 9 في عام 2002، والتعديل الثالث رقم 14 في عام 2002 والتعديل الرابع رقم 73 في عام 2012 والتغييرات التي تمت بموجب الفصل الخامس من مرسوم سلطة الائتلاف المؤقتة رقم 76 والتي تتعلق بدمج شركات القطاع العام. وأدت تلك التغييرات إلى منح سلطات أوسع لمجلس إدارة الشركات المملوكة للدولة لاتخاذ قرارات إدارية ومالية واستراتيجية للشركة، وتسمح أيضاً بتحويل الشركات المملوكة للدولة إلى شركات مساهمة بالقطاع العام والخاص. وعلاوة على ذلك، نصت المادة 15 على أنه يحق للشركات المملوكة للدولة بأن تتعاون مع الشركات الأجنبية (والدخول في مشروعات مشتركة فعالة معها) بغرض تنفيذ أعمال وأهداف الشركات المملوكة للدولة بالعراق.

قوانين الاستثمار

تماشيًا مع الدستور العراقي المعتمد حديثاً عام 2005، توجهت الحكومة العراقية نحو إرساء منصة أفضل للاستثمارات في العراق. وفي هذا الصدد، يلقي الدستور العراقي بالمسئولية على الدولة في الترويج للاستثمار والقيام بما يلزم لتشجيعه في العديد من قطاعات الاقتصاد. وتعزيزاً للأهداف المذكورة، يمنح قانون الاستثمار العراقي رقم 13 لعام 2006 المستثمرين عددًا من المزايا والضمانات، ومنها الإعفاءات من الرسوم الجمركية والحماية من مصادرة البضائع وإمكانية طلب ترخيص للاستثمار وحق المشاركة في أنشطة تجارية محددة و/ أو تأسيس الفروع والمكاتب التجارية، فضلاً عن الحق غير المشروط لنقل أي أرباح تنشأ عن المشروعات للخارج.

ومنذ ذلك الحين أجريت المزيد من التعديلات على قانون الاستثمار ليناسب بشكل أفضل أهداف الاستثمار لدى الحكومة، وكانت آخر تلك التعديلات عام 2015، الذي ينص على أنه من حق المستثمرين العراقيين والأجانب على حد سواء في امتلاك الأراضي المخصصة للمشروعات السكنية والصناعية التي تنتمي للدولة أو المملوكة للقطاع العام، كما يسمح أيضاً للمستثمرين العراقيين والأجانب بشراء الأراضي والعقارات التي تنتمي للقطاع الخاص فقط بغرض إعداد مشروعات سكنية.

المزيد من الحماية للتجار

أدخلت سلطة الائتلاف المؤقتة لعام 2004 تعديلات على قانون العلامات التجارية رقم 21 لعام 1975 معللين ذلك بأن القانون القديم غير مناسباً لمعايير الحماية الدولية الصادرة وكنتيجة للحاجة لضمان الامتثال لتلك المعايير الدولية من أجل إنعاش وتحسين موقف الاقتصاد في العراق، وتحوله من اقتصاد مركزي لاقتصاد سوق حر.

قوانين خاصة بالقطاع

قوانين البنوك

للفترة ما بين عام 1991 إلى 9 أبريل عام 2003

حدث أول تغيير رئيسي بإصدار قانون التعديل رقم 12 لعام 1991 والذي أصدر كتعديل لقانون البنك المركزي العراقي رقم 64 لعام 1976، وسمح ذلك للشركات المساهمة المسجلة بشكل قانوني بموجب قانون الشركات رقم 36 لعام 1983، أن تنخرط في الأنشطة المصرفية الشاملة خضوعاً لشروط ترخيص محددة.

وكنتيجة مباشرة لذلك، تأسست مجموعة من البنوك الجديدة في العراق؛ ومنها بنك بغداد والبنك التجاري وبنك الشرق الأوسط وبنك الاستثمارات العراقي وبنك البصرة الخاص والمصرف الإسلامي العراقي والبنك المتحد للاستثمار وبنك دار السلام وبنك كريديت، ومصرف بابل وبنك الخليج ومصرف الوركاء وبنك سومير وبنك الاقتصاد ومصرف الموصل وبنك البركة.

سلطة الائتلاف المؤقتة (لعامي 2003 / 2004)

أصدرت سلطة الائتلاف المؤقتة المرسوم رقم 20 لعام 2003، لتأسيس البنك التجاري بالعراق برأس مال 100 مليون دولار أمريكي من أجل تسهيل استيراد وتصدير البضائع والخدمات بهدف تشجيع التجارة وإنعاش الاقتصاد العراقي، ولهذه الغاية يشارك البنك التجاري كثيراً لإصدار سندات الاعتماد نيابة عن الحكومة العراقية ومؤسساتها.

وقد أصدرت سلطة الائتلاف المؤقتة المرسوم رقم 18 لعام 2003 بإعلان استقلال البنك المركزي العراقي والاعتراف به بصفته الهيئة التشريعية الرائدة للسياسات المالية والاعتماد بالعراق وليس له أي تأثير سياسي.

في عام 2004، أصدر الائتلاف المؤقتة عددًا من القوانين المنظمة لأعمال البنك المركزي العراقي، والعمليات ولوائح البنوك التي أسست في العراق، وكذلك طريقة التعامل مع غسيل الأموال والتعهدات والقوانين التي تتعلق بتأسيس سوق الأسهم العراقي، على النحو التالي:

كان الهدف الأساسي لقانون البنك المركزي العراقي رقم 56 لعام 2004 هو تحقيق استقرار العملة المحلية والعمل نحو حفظ النظام المالي القائم على السوق التنافسي الحر من خلال أعمال البنك المركزي العراقي. وفي هذا الصدد، مُنِحَ البنك المركزي العراقي سلطة تشكيل واعتماد السياسة المالية والترخيص للبنوك في العراق (بما في ذلك فروع البنوك الأجنبية)، وكذلك إصدار اللوائح والتعاميم ذات الصلة وما شابه ذلك.

في عام 2004، صدر القانون المصرفي رقم 94 لعام 2004 لإيجاد نظام مصرفي منظم بشكل أفضل، بهدف ضمان الثقة في استعادة النظام المصرفي من خلال متطلبات الشفافية العظمى وتقديم المزيد من الحماية للمودعين. كما حدد القانون المصرفي أيضاً الأعمال المخصصة حصراً للبنوك المرخصة، وعلى النقيض من ذلك، فقد أدرج أنشطة محددة غير مسموح للبنوك ممارستها، فضلاً عن تحديد الشروط المعمول بها للحصول على الترخيص في هذا المجال. وعلاوة على ذلك، سعى القانون أيضاً للقضاء على الجرائم المالية، بما في ذلك دون القصر، الاحتيال وغسيل الأموال وتمويل الإرهاب. ودعم ذلك إصدار قانون لمكافحة غسيل الأموال وفقاً لمرسوم سلطة الائتلاف المؤقتة رقم 93، في العام ذاته.

يجرم قانون مكافحة غسيل الأموال عددًا من الجرائم المالية ويلزم كافة المؤسسات المالية العاملة في العراق بالامتثال لعدد لا يحصى من اشتراطات أعرف عميلك والتزامات تقديم التقارير. وقد استبدل قانون جديد لمكافحة غسيل الأموال رقم 39 لعام 2015 بقانون مكافحة الأموال المذكور.

وبالحديث عن سوق الأسهم العراقي، فهو يخضع لحكم القانون المؤقت لسوق الأسهم العراقي رقم 74 لعام 2004، والذي تبنى منذ 2009 نظام المعاملات الإلكترونية والتسوية بالتحالف مع ناسداك أو إم إكس (NASDAQ-OMX)، يعمل سوق الأسهم العراقي المذكور تحت إشراف لجنة الأوراق المالية وهي جهة مستقلة تأسست بموجب القانون المؤقت المذكور لعام 2004.

بعد 2004 وحتى تاريخه

منذ تأسيس البنك المركزي العراقي أصدر عدة لوائح وتعاميم تنظم عمليات البنوك المؤسسة في العراق. وعلى نحو هام أصدر البنك المركزي العراقي عام 2010 سلسلة من اللوائح المعروفة جميعها باسم "اللوائح التي تسهل تنفيذ قانون البنوك رقم 94 لعام 2004". وتفصل تلك اللوائح الشروط والشكليات لمنح التراخيص والتصاريح للمصارف والمؤسسات المالية فضلاً عن توفير المعلومات حول العملية والإجراءات لدمج البنوك، والتصفية الطوعية والإجبارية للبنوك. كما تفصل اللوائح المذكورة الاعتماد والسيولة والتركيز الاقتصادي وضوابط المخاطر السارية بشكل عام على البنوك.

وأصدر البنك المركزي العراقي عقب ذلك في عام 2011 للائحة رقم 4 لعام 2011 بشأن استيراد العملات الأجنبية للبنوك المرخص لها، وتمنح هذه اللائحة المذكورة البنوك المرخص لها الحق في استيراد العملات الأجنبية إلى العراق، بشرط موافقة البنك المركزي العراقي ووفقاً لشروطه وإجراءاته التي حددها باللائحة.

وأصدر البنك المركزي العرفي في عام 2014 عملاً بقانون البنك المركزي العراقي رقم 56 لعام 2004 وقانون البنوك رقم 94 لعام 2004 نظام السداد الإلكتروني رقم 3 لعام 2014، ويعمل هذا القانون على تنظيم إجراءات تسجيل الشركات التي تسدد إلكترونياً والشروط التشغيلية ذات الصلة المعمول بها على تلك الشركات والأنظمة.

وتعزيزاً لقانون الدفع الإلكتروني، أصدر البنك المركزي العراقي لائحة تبادل معلومات الائتمان لعام 2004، التي تهدف لتنظيم العلاقات بين الأطراف المشاركة في نظام تبادل المعلومات الائتمانية بما في ذلك البنك المركزي العراقي والمستفيدين ومقدمي المعلومات والمستخدمين والعملاء وأي أطراف أخرى يحددهم البنك المركزي العراقي. كما أنها تنص أيضاً على إقامة سجل الائتمان الشامل وقاعدة بيانات مركزية لجمع المعلومات وفحص تقارير الائتمان وتنظيمها وإصدارها والاستفادة بشكل عام من ممارسات جمع المعلومات المذكورة مركزياً.

ومن التطورات النهائية الجديرة بالذكر في قطاع البنوك هو إصدار قانون البنوك الإسلامية رقم 43 لعام 2015، والذي يتناول حصراً البنوك الإسلامية (بعيداً عن الشروط المصرفية التقليدية). وينظم هذا القانون عمليات البنك الإسلامي ويوضح الإجراءات لإنشاء بنك إسلامي في العراق بما في ذلك شروط الحصول على ترخيص من البنك المركزي العراقي.

ينص قانون البنوك الإسلامية المذكور واللوائح ذات الصلة على الأعمال التي يمكن أن تمارسها البنوك الإسلامية، بما في ذلك دون القصر؛ ترتيبات التمويل من خلال المشاركة والمضاربة والسلم والاستثناء والإجارة والمقايضة المحددة. كما يمنح هذا القانون للبنوك الإسلامية الحق في تأسيس الشركات لهذه الأغراض، وإبرام عدة تعهدات بالمشاركة بالأسهم بنسبة لا تتجاوز 20 % من رأس المال، وأن تمتلك أصول منقولة وثابتة والتي تعد ضرورية لاستثماراتها أو للإيجار الاستثماري وتمويل الأعمال التجارية الداخلية والخارجية والمشاركة في المشروعات التجارية والزراعية والصناعية والمعمارية. كما تنص تلك القوانين واللوائح على تأسيس هيئات الرقابة الشرعية، والتي تلزم البنوك الإسلامية والنوافذ الإسلامية في البنوك التقليدية بأن يكون لها لجنة شرعية تتولى مسئولية تقديم الرأي الشرعي على العمليات التي تقوم بها البنوك لضمان امتثالها للشريعة. ومن أحد أكثر الأحكام أهمية بقانون البنوك الإسلامية هو أنه يعفي البنوك الإسلامية وفروعها من الضرائب التي تنشأ عن المعاملات ومن تلك التي تتعلق بعقود البيع وإيجار العقارات والأراضي والسيارات، والتي تسمح بموجب هذا للبنوك الإسلامية بمرونة أكبر في هيكلة منتجات التمويل الإسلامي.

قوانين النفط والغاز

وعلى رغم من أنه حتى تاريخه لم يتم اعتماد قانون النفط والغاز (بالمشروعات التي يستمر البرلمان في دراستها) فقد ميزت التطورات الهامة على الرغم من ذلك نمو قطاع النفط والغاز في العراق.

وعلى نحو هام، تم تعديل قانون الاستثمارات الخاصة لتكرير النفط الخام رقم 64 لعام 2007 (قانون التكرير الخاص) عام 2008 ليسمح للشركات الخاصة (المحلية منها والدولية) بتأسيس مصافي خاصة في العراق. وعملاً بقانون التكرير الخاص، تتمتع تلك المشروعات بالمزايا المقدمة للشركات المؤسسة داخل المنطقة الحرة.

وبالإضافة إلى ذلك، ينص قانون التكرير الخاص بأنه على الحكومة العراقية بيع النفط الخام لتأهيل المستثمرين بالرجوع إلى السعر الذي باعت به الحكومة، وفي المقابل على المستثمر أن يرتب لتكرير النفط، مع حرية تحديد السعر للمبيعات المستقبلية بما يتماشى مع الأسواق الدولية.

ولا يزال هناك تطلع للتطبيق العملي لهذا القانون ولن يكون معروفاً حتى يتطلع المستثمرين لتطوير وتشغيل المصافي الخاصة في العراق.

التأمين

تخضع عمليات شركات القطاع العام والخاص (سواء محلية كانت أم أجنبية) والتي تشارك في أعمال التأمين وتجديد التأمين للقانون العراقي رقم 10 لعام 2005 الذي ينظم أعمال التأمين. ويقسم هذا القانون المذكور أعمال التأمين إلى نوعين رئيسيين: التأمين على الحياة والتأمين العام.

وتماشياً مع شروط سوق التأمين "الآمن"، يحمي قانون التأمين أيضاً حقوق المستفيدين، وذلك بمراقبة الإمكانيات المالية لشركات التأمين لتوفير تغطية تأمينية كافية.

القوانين المتعلقة بإبرام العقود الحكومية

تشمل التطورات في هذا المجال ما يلي:

صدر مرسوم سلطة الائتلاف المؤقتة رقم 87 لعام 2004 لينظم اشتراطات المناقصة المعمول بها للتعاقدات الحكومية بما يتوافق مع المعايير الدولية للشفافية، فضلاً عن وضع آليات لتسوية النزاعات التي تنشأ تلك العقود الحكومية.

وعملاً بالمرسوم سالف الذكر، توضح لائحة تنفيذ العقود الحكومية رقم 1 لعام 2008 الشروط المعمول بها في العقود المبرمة بين الجهات الحكومية العراقية والمؤسسات العراقية وغير العراقية، وخصوصاً فيما يتعلق بتوريد البضائع والخدمات (بما في ذلك الخدمات الاستشارية) إلى الجهات الحكومية المذكورة. كما تنص اللائحة أيضاً على الهيئة أو الوزارة المسئولة عن فتح العطاءات ومراجعتها وترسية العقود الناتجة عنها. وعلاوة على ذلك، تنص اللائحة على الآليات الخاصة بالقرارات الصعبة للجهات الحكومية المخول لها، وتم تعديل اللائحة المذكورة بلائحة تنفيذ العقود الحكومية رقم 2 لعام 2014.

قوانين العمل

أصدر البرلمان العراقي حديثاً قانون العمل العراقي الجديد رقم 37 لعام 2015، والذي دخل حيز النفاذ في 7 فبراير (شباط) 2016. وحل هذا القانون محل قانون العمل السابق رقم 71 لعام 1987.

وقد كانت هناك مناقشات كثيرة فيما يتعلق بقانون العمل العراقي الجديد على مر عدة سنوات (منذ عام 2005 وحتى عام 2010) قبل تقديم مشروع بقانون مقبول أخيراً من جميع الأطراف المشاركة إلى مجلس الدولة.

كان اعتماد قانون العمل العراقي الجديد ضرورياً بسبب التغييرات الكبيرة التي حدثت بالاقتصاد العراقي على مدار الأعوام الثلاثين الأخيرة، ومن أهمها تحول الاقتصاد العراقي من الاقتصاد الذي تقوده الدولة إلى سوق مفتوح وخصوصاً فيما يتعلق بدخول المغتربين الأجانب إلى العراق.

الملاحظات الختامية

تسير العراق على المسار الصحيح لوضع الإطار القانوني الضروري لجذب المستثمرين الأجانب والمحليين ولإعادة بناء اقتصاد الدولة. فمنذ عام 2003 ساهمت التطورات القانونية المذكورة أعلاه وغيرها من التطورات العديدة إلى حد معقول في تنظيم الاقتصاد بالعراق وإعداد استراتيجيات واقعية لتطوير سوق تنافسي وحر في العراق. وعلى الرغم من كافة الصعوبات، إلا أن العراق ظلت سوقًا واعدًا للاستثمارات.

للمزيد يرجى الرجوع إلى الموقع الإلكتروني: www.tamimi.com/en/magazine/law-update/section-14/may-9/iraqs-resurgence-the-last-25-years.html#sthash.Ia2weIlB.dpuf

© Al Tamimi & Company 2016